1911年, 孙中山领导的辛亥革命推翻了清王朝, 并于次年元旦建立了中华民国南京临时政府。但是临时政府没能维系多久, 即转入北洋政府统治时期。为了巩固政权, 北洋政府也十分注重发展民族工业。1912年11月1日, 首届全国工商会议在北京召开, 这次会议决定加速制定各种经济法规。《请速定商法案》等三项提案认为, “商法、公司律一日不定, 则商人一日无所适从”, “拟请工商部咨司法部, 参酌中外工商习惯, 速订商律, 公司律, 颁布施行以资遵守。稗固有之工商可逐渐改良, 而后来之工商白能及时兴起。”[2]北洋政府的矿业立法活动由此拉开序幕。这一时期的矿业法着重于吸纳西方近代法理论, 对已有的法规进行修改和制定新版法律, 以期促进民族矿业的发展。虽然北洋政府为军阀控制, 但是这一系列矿业法律的制定, 在现实上是有进步意义的, 并对日后矿业法典的制定产生了深远影响。
(一) 《中华民国矿业条例》
民国初年, 北洋政府仍沿用《大清矿务章程》有关规定处理矿业事务。但由于“前清矿务章程, 限制过严, 征税过重, 既失提倡保护之意, 又却实行监督之方, 使之窒碍难行, 效果甚微也”[3], 1914年2月, 袁世凯不经国会审议通过, 便以大总统令的方式颁行了农商部制定的《中华民国矿业条例》。尽管该条例在立法程序上不合规范, 但由于它的制定者均为矿业法规方面的专家学者, 故质量仍属上等。该条例由总则、矿区、矿业权、用地、矿工、矿税、矿业警察、裁决诉愿及诉讼、罚则等九章和附则共111条构成, 在立法体例上已经具备现代法典的特征。该条例是在借鉴外国矿业法的基础上改编的。这是我国立法工作在近代社会经济生活中与外国工业及其法规接轨的表现, 也是在运行机制上的自我完善。
该章程有如下几个显著的特征:第一, 首次明确表述了相关法律名词概念。在本条例的法律条文中, 首次对矿业下了定义:“探矿采矿及其附属事业为矿业。” (第一章总则第一条) ;将《大清矿务章程》中的勘矿权、开矿权改为探矿权与采矿权, 并将矿业权定义为“探矿权及采矿权为矿业权” (第一章总则第二条) ;将矿区定义为“矿业权者受政府准许探矿或采矿之土地区域为矿区” (第二章第十二条) 。这些定义几经微调, 至今仍在沿用。第二, 首次确立了矿业权的物权制度。《条例》第三章规定“矿业权视为物权。准用关于不动产诸法律之规定。”并且规定了矿业权的质权属性“矿业权除继承让与滞纳处分及强制执行外。不得为权利之目的。但采矿权得为抵押权之目的”[4]。在此基础之上, 还规定了矿业权的设定、变更、移转、消失与抵押的程序与条件。第三, 首次设置了矿业纠纷的国家机关仲裁和行政诉讼制度。《条例》第八章用专门的一章对仲裁诉讼程序以及涉外纠纷解决程序做出了规定, 这是第一次在实体法内容中插入程序法内容。
(二) 《矿业条例施行细则》
在《中华民国矿业条例》发布的次日, 袁世凯以大总统令颁行了《矿业条例施行细则》。《施行细则》对《矿业条例》某些条款的具体使用做出了解释。例如对于中外合资办矿, 要求矿业企业的法定代表人必须为中国人;雇佣的矿业工人必须全部为中国人;公司除开办矿业外, 不得兼营他项事业。对陆地矿区图、河床采砂矿区图、矿床平面图、矿床截面图、矿床说明书等呈文和图表的写作绘制体例加以规范, 并且对探矿申请、采矿申请、探矿区变更、探矿申请人变更、呈请裁决、呈请勘验等事项的呈文所需缴纳的公费做出了详细规定, 并规定了呈文不予受理、驳回申请的情况。对于矿业企业的开办, 《施行细则》要求企业主必须呈报矿工服务规则、抚恤规则, 以维护矿工权益, 还对矿业企业的税款缴纳、违规处罚方式等经营事项做出了说明。《施行细则》从实际操作的角度对矿业开采活动进行了规范, 并且首次提出保护矿工的要求, 这表明北洋政府在立法理念上和清朝相比, 已经有了较大进步。
(三) 《中华民国矿业注册条例》
由于《中华民国矿业条例》及其施行细则仅仅规定了矿业权的相关制度, 而在矿业企业注册管理方面的规定尚有所欠缺, 1914年5月, 北洋政府颁布了《中华民国矿业注册条例》。该条例将所需注册的事宜规定为“矿业权之设立、变更、移转、消灭及限制”和“矿业权作抵押时, 其抵押权之设立、消灭及限制”, 将注册人变更、合伙办矿人变更、抵押权转移及变更作为附记注册事项。整部条例共四章四十九条, 对矿业企业的创办注册程序、注销注册程序、注册费用缴纳、执照申请程序、相关文书体例做出了规定, 在内容上兼具了当今《合同法》和《公司法》的部分规定。《矿业注册条例》确立了办矿审批制度和企业组建制度, 这使得近代企业制度在我国矿业领域得以建立, 标志着我国矿业立法再一次实现了较大跨越。
(四) 《矿业注册条例施行细则》
与《中华民国矿业条例》相同, 在《中华民国矿业注册条例》施行两个月后, 北洋政府在农商部长章宗祥的主持下颁布了《矿业注册条例施行细则》。《注册细则》主要在簿册和注册程序两方面做出了补充规定。在簿册方面, 细则规定矿业册视注册事件之繁简, 以县为单位编纂簿册;若矿区横跨多个县的, 选择在其中一县的矿业册上注册。矿务监督署负责将每一县的簿册整合, 将各县矿业册、合办人名册、注册收文簿、通知簿、矿业册抄览簿合并装订, 按省份分类, 上报国务院。在注册程序方面, 细则规定了应当登记入册的内容, 包括探矿权、采矿权、抵押权的设定、变更、移转和消灭;矿业企业法定代表人、合伙办矿人的相关信息;矿业权、矿业企业注销手续事项等。这两方面的规定增强了《中华民国矿业注册条例》的实际操作性, 对健全企业制度, 规范管理制度具有较大意义。
(五) 《矿工待遇规则》
随着矿业企业的大规模设立, 矿工遭受资本家的剥削也日益加重。仅1920年一年, 全国矿区工人罢工就多达107起。中国共产党成立后, 先后领导了多次罢工运动, 争取工人权利, 其中影响最大的当属1922年9月的安源煤矿大罢工。为了缓和社会矛盾, 维护既得利益, 北洋政府农商部于1923年5月颁行了《矿工待遇规则》。规则共计22条, 对矿工权益做出了较为全面的保护, 如“十二岁以下之男子, 不得用为矿工;妇女及十二岁以上十七岁以下之幼年工, 仅能从事坑外之轻便工作”;“矿工工作时间除休息时间外, 每日过十小时。十七岁以下之男工, 及十八岁以下之女工, 每日不得过八小时”[6]等。除了工人年龄、工作时间之外, 规则还对矿区医疗卫生条件、传染病预防、公共教育设施、工资给付、工伤抚恤等事项进行了规定。这些条文虽然十分枯燥, 实际执行情况有待考证, 但不可否认北洋政府在立法方面对矿工权益维护已经做出了较高重视。
除了上述五部主要矿业法之外, 北洋政府还曾颁行过其他规则章程, 对矿业方面的事务加以规范。例如为了限制小矿、保护环境而制定的《小矿业暂行条例》;为解决“矿商与蒙旗之间心理未惬, 纠葛滋生”[5]之问题而制定的《蒙旗地内办矿暂行简章》;为保证矿区安全生产而制定的《矿业保安规则》;为稳定生产秩序、保障劳工权益而制定的《煤矿爆发预防规则》《矿场钩虫病预防规则》等。值得一提的是, 北洋政府一直未放弃制定矿业法典的努力, 1916年北洋政府农商部成立了修订矿法委员会, 草拟了《中华民国矿业法》草案, 几经修改, 但终因战事和政局的变动而遭搁置。1930年5月, 南京国民政府在《中华民国矿业条例》的基础上修订并颁布了《中华民国矿业法》, 中国历史上第一部矿业法典最终诞生。
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